买官卖官成腐败之源 用人不正之风"土壤"未根本铲除?

对于“买官卖官”这样一种被公认为“腐败源头”、“最大腐败”的腐败形式,多年来党和政府一直高度重视,不断出台有关文件和规章制度,但纵观现有用人体系,漏洞仍在,“买官卖官”的土壤还没有从根本上铲除。

通过分析已查处的相关案件,“买官卖官”背后的腐败逻辑已十分清楚:用人不正之风存在的一个重要原因就是权力意志在一些干部工作中起到了实质性、决定性的作用。

进一步加强制度建设、强化制度执行,尤其是真正实现在用人提拔过程中的公开透明,是治理“买官卖官”最有效的途径

“500元钱挂个号,1000元钱报个到,10000元钱拿顶帽”——数年前,某地一县委书记大肆卖官鬻爵,于是当地流传开了这样一句顺口溜。

如今斯人已入狱,后来者仍难以绝迹。近日,中央纪委、中组部、监察部联合印发《关于严厉整治干部选拔任用工作中行贿受贿行为的通知》,力图对整治干部选拔任用工作中行贿受贿行为,也就是俗称的“买官卖官”,进行重拳整治。

更进一步彰显中央决心的是在通知下发的同时,中央纪委、中组部又联合下发《坚决刹住用人上的不正之风——关于12起违规违纪用人典型案例的通报》,要求坚决抵制包括“买官卖官”在内的选人用人腐败现象。有业内人士指出,通报此次言辞之严厉,实属罕见。

对于“买官卖官”这样一种被公认为“腐败源头”、“最大腐败”的腐败形式,多年来党和政府一直高度重视,不断出台有关文件和规章制度,但权威专家认为,纵观现有用人制度体系,漏洞仍在,“买官卖官”的土壤还没有从根本上铲除。

买官卖官成腐败之源

目前,社会各界都已经感到了“买官卖官”现象的存在。

“前几天,老同学聚会,趁着酒兴,一位当官多年的朋友对我们说,如今‘买官卖官’并不少见——县级一个油水多的局长,价值50万元,就是很一般的小局长也要一二十万元。没有钱送的人,即便有才华也会被排挤掉。仔细想想,县长局长,月薪不过几千元,凭什么愿意花几十万元来买这个职位,谁会白送钱或者花钱来买清官做,最后还不是要靠贪来把‘成本’赚回来。”一位退休老教师直言不讳地对《法制日报》记者说。

中央党校党建部教授蔡霞经常深入到各地,为基层干部讲学。她发现“用人不正之风夹杂着吏治腐败已经成为党内外议论纷纷的焦点”。

“曾经一起共事的某某,现在到了一个什么级别,而自己才是一个什么级别,最后干部们总结出的原因就是:人家会‘跑’,我不会‘跑’。”对于蔡霞来说,这样的抱怨经常听到。

“一些在基层工作很出色的同志长期得不到提拔,难免会有想法。甚至一些不那么称职的干部,也会因为和他们条件相似的人靠拉关系、走后门得到提拔而有怨气。”蔡霞说。

中央党校政法部教授林喆认为,近年来腐败的一大特点,就是“带病在岗”、“带病提拔”现象比较严重,“用人不正之风已经成了一大顽疾”。

一位查办过此类案件的纪检干部告诉《法制日报》记者,这类案件的一大特点就是,买官卖官者拉帮结派,形成派性裙带关系,“买官者与卖官者实际已是‘一条麻绳上的蚂蚱’,存在一荣俱荣、一损俱损的关系。在利益共同体博弈中,‘卖官’市场规模越大,利益共同体越稳固,相互掩护的可能性越大。”

据这位纪检干部透露,目前,“向下”跑官买官、“越级”买卖、交易方式“期权化”已成为“买官卖官”行为的新动向。

“近年来,个别人为能够在换届选举和选拔任用中当选或提拔,眼睛‘向下’,不择手段地拉选票、拉推荐票,甚至出钱贿选。”上述纪检干部说,“越级”买卖则是有些买官者已不局限于向直接的主管领导行贿,而是向上一级领导行贿,再由这些领导出面向其主管领导施加影响,从而达到买官的目的。

“交易方式‘期权化’说白了,就是为了规避我们而衍生出来的。”这位纪检干部介绍说,有的买官者在“买卖交易”时暂不付账,等时过境迁,大家不再注意时,再神不知鬼不觉地给卖官者奉送钱物。

“经过这么多年的蔓延和变异,腐败的类型在不断增多。相比各种腐败来说,用人腐败、‘买官卖官’的危害最大、最根本也是最致命的。”清华大学廉政治理中心主任任建明教授对《法制日报》记者说,“这种现象会摧毁整个官员体系,如果一个人的官职是通过买卖得到的,那他获得官职后定会变本加厉地腐败,这样的话再好的政策都会被扭曲,再大的矛盾都会被掩盖,最终会形成恶性循环。”

买官卖官背后的腐败逻辑

“据不少人士的观察,我国用人腐败,特别是‘买官卖官’等严重用人腐败行为是在90年代初期之后才开始出现的,但是,此类腐败却后来居上,从一些用人腐败案例来看,规模之大、程度之深令人触目惊心。”任建明说。

建国以来查处的最大的买官卖官案件莫过于黑龙江省绥化市原市委书记马德卖官案。

在此案中,法院认定的事实是,马德在1992年11月至2002年2月期间,利用职务之便,在他负责的包扶企业、提拔使用干部等工作中,为他人牟取利益,多次单独或伙同其妻非法收受、索取贿赂达603万余元。

根据检察机关的调查,从1995年起,马德利用职务之便公然卖官鬻爵,把其执掌的市委大院变成了一个“乌纱帽批发部”。在马德那里,小到乡镇党委书记、乡镇长,大到县委书记、县长,每个位置都是“明码标价”。

马德案发后,当地官场也随之发生“地震”:黑龙江省环保局原局长王慎义、黑龙江省政协原主席韩桂芝等在内的265名官员牵涉其中,受到法律制裁。

林喆曾经深入研究过马德买官案,她说:“在当地,很多人都以为马德是一个商人。”

马德的前任“纪录保持者”则是山西省长治县原县委书记王虎林。

据了解,王虎林在担任长治县县委书记期间,得知自己将被提拔为长治市委常委(副厅级),便在两个月时间内擅自调整干部432人,提拔正、副科级干部278人,两月“批发”官帽近300顶,成为惊动中央的“官帽批发商”。

通过分析已查处的一系列“买官卖官”案件,蔡霞指出其背后的腐败逻辑十分清楚:“像买官卖官这样的用人不正之风存在的一个重要原因就是:权力意志在一些干部工作中起到了实质性、决定性的作用。”　　“个别领导干部将自己视为党的化身,本来应该是党组织管理干部,但个别领导却将组织变成了实现个人意图的工具。在用什么人时,出于个人考虑的多。而在少数党组织内,也少有办法阻止这种基于个人考虑下的用人安排。”蔡霞说。

此外,“买官卖官”行为中所暗藏的巨大利益空间,更加剧了这种行为的蔓延。

一位日前被批捕的“私家侦探”曾向《法制日报》记者描述:“有个人,可能在当地是个处长,拿了500万元给北京的一个人,想提拔一下,最后事情没办成,所以让我们帮忙把钱要过来。”

“由于‘管人头’有利于对干部的控制,确立起领导的个人权威。因此,个别分管某一项工作的人,力图主导自己分管工作的人事任免,努力将这项工作变为自己的势力范围。干部职位、级别决定个人的地位、收入、待遇,而权力监督、权力责任都不规范,将此作为牟取利益、庇荫身边人的途径最为省力。而当干部任免和利益以及社会资源牵扯到一起时,很容易形成人身依附关系。”蔡霞说。

弥补体系漏洞需制度细化

“买官卖官”闹剧仍在上演,有业内人士指出,真正令人深思的问题在于:为什么“在一些党组织内,少有办法阻止这种基于个人考虑下的用人安排”?

业内专家普遍认为,问题的根本还是出在制度设计上。

有专家指出,1997年试行、2002年实行的《党政领导干部选拔任用工作条例》在努力建构一套科学化、制度化的用人管理体制的同时,存在一个缺陷——对于基层干部和党员的权利体现得还不够。

“由于在个别情况下,权力对于权利处于强势地位。因此,出现了个别权力意志玩弄制度的情况,程序变成个人手里的橡皮泥。”蔡霞说,“上述情形在一些卖官案件中体现得较为明显。在马德卖官案中,在干部任用环节上并没有缺失,从表面上看来,买官卖官者都是在按照制度程序办事。”

任建明认为,干部任用意义最重大的制度性工作完成于2004年。这年4月,中央颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》(以下将前3个文件分别简称为《公开选拔规定》、《竞争上岗规定》、《全委会表决办法》)、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》5个干部人事制度改革文件。这5个文件,加上此前经中央同意、中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》,通称“5+1”文件。

“这6个文件特别是其中的前3个文件构成了十六大以来,意义最为重大的用人制度改革创新或用人制度模式构建工作。以‘公开选拔’和‘竞争上岗’为主体内容的竞争性制度决定规则及其原则基本得以确立。但是,在制度原则、制度内容和制度执行方面还存在一定甚至是比较严重的问题,亟待修改和完善。”任建明说。

任建明指出,上述制度体系的主要缺陷包括:

在制度决定的原则上,还不够彻底。“《公开选拔规定》和《竞争上岗规定》的第二条都分别规定了‘公开选拔’、‘竞争上岗’是‘党政领导干部选拔任用的方式之一’。而按照上述的模式切换要求,应当做如下规定才彻底,即‘公开选拔是党政领导干部选拔任用的基本方式’。其所确立的原则是:竞争选拔是原则,不竞争是例外。在竞争选拔原则下,任何采用有限竞争或非竞争的选拔方式都只能是例外,均需要选拔主张者举证,并经过专门的审查、监督和批准方能实施。”任建明说。

其次,在程序性或实体性规定上仍存在缺陷或漏洞,有可能会被某些人操控和利用。“以《公开选拔规定》为例,其中‘公开选拔’包括6个先后程序:发布公告、报名与资格审查、统一考试、组织考察,研究提出人选方案、党委(党组)讨论决定、办理任职手续。按照上述的模式切换建议,这个程序是有缺陷和漏洞的。”任建明指出,“事实上,组织考察,研究提出人选方案是完全不必要的；党委(党组)讨论决定可以部分前置到统一考试之前或直接整合到报名与资格审查之中,剩余的则应被撤销。当然,报名与资格审查需要加强,应把党管干部的原则,干部政策、干部候选人标准以及政治、廉政审查都纳入其中。”

此外,执行力不足也屡受业内人士“诟病”。

“总体来看,‘5+1’还是不错的,除了制度原则或规则本身的缺陷外,主要就是执行的严肃性和强制力不够。迄今为止,仍有一些地方党委、企事业单位没有推行,甚至是完全没有推行这些制度,结果也没有有力的监督或问责。”任建明说。

因此,接受采访的专家纷纷指出,进一步加强制度建设、强化制度执行,尤其是真正实现在用人提拔过程中的公开透明,是治理“买官卖官”最有效的途径。

“所有准备提拔的干部名单都应该公示,此外,如果有人推荐,那么推荐者的名单也应该尽量公开,并说明推荐的理由。问责之后复出的干部,也需要张榜公示,同时还要说明,为什么又要启用此人。”林喆说。（记者 杜晓 实习生　郑小琼）

全球公众传媒摘编：秀娟